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社會導游：改革的關鍵和難點

　中國··· 發布:1000781　最后更新:2011/10/25　人氣:統計中...

　導游管理公司的性質是社會導游改革的關鍵。定性不準，將無法解決社會導游管理和發展的根本問題，使改革因流于形式而失敗。因此，如何使目前的管理及社會導游準入模式平穩過渡，是對管理層決策智慧和管理能力的考驗。

　　社會導游，就是取得導游資格證后通過在導游服務中心或公司進行登記的方式而取得導游證的人員。上個世紀九十年代中后期，導游脫離旅行社漸成趨勢。1999年實施的《導游人員管理條例》(以下簡稱《條例》)，以法規的形式承認并確定了導游的這種執業方式，社會導游數量日益增多，據粗略統計社會導游占導游總數80%左右。

　　如今，導游自主擇業、分散執業已經成為現實，社會導游數量越來越多，隊伍建設和發展面臨很大困難。社會導游的管理難題其實暴露了導游管理體制的深層次矛盾，具體體現在通過登記取得導游證造成的準入過于寬松、缺乏保障和職業上升通道。雖然缺乏職業上升通道在整個導游隊伍都存在，但在社會導游中更加突出。社會導游享受著擇業的自由，卻失去了企業員工的歸屬感。他們像一盤散沙，沒有清晰的職業前景，沒有單位的保障——法律法規既沒有對導游管理公司提出要求，也沒有要求臨時雇傭導游的旅行社承擔任何義務。在我國社會保障機制尚未健全的大背景下，沒有專門針對社會導游的制度設計，他們更加缺乏安全感，面臨更多的困惑。一旦矛盾爆發，導游問題有可能成為社會問題。

　　通過在導游服務機構登記取得導游證的方法，對我國導游準入產生了巨大而深刻的影響。按照《條例》的規定，取得導游證的方式有兩種：和旅行社簽訂勞動合同，在導游服務機構登記。這兩種方式隨著《勞動合同法》的頒布實施，暴露出明顯的不平衡：前一種方式，旅行社必須承擔用人單位的各種義務，以付出嚴格管理責任、承擔相應經濟負擔為代價。而后一種方式，導游管理公司不用承擔任何義務，導游僅憑登記即可獲得導游證。可見，《條例》實際上賦予了導游管理公司一種具有潛在經濟價值的“準”行政權力。而對該權力的行使，既沒有經濟責任的限制，也沒有行政權力義務的規范。現實中，導游管理公司基本是當地旅游管理部門下轄、自收自支的事業單位，多無政府撥款，以收取掛靠費維持生存。《條例》及相關配套文件并沒有要求導游管理公司在導游勞動保障、監督考核、提高導游服務技能和素質等方面承擔任何責任，只收錢不服務的現象比較突出。

　　而管理缺失背后的更大問題，是依靠導游掛靠費生存的導游管理公司所轄人數越多收益越大。從這個入口，新人不斷涌入，導游人數、規模不斷擴大。實際上，獲得導游資格證的人，沒有任何阻礙就可以取得導游證。《條例》既規定了從事導游職業必須有導游資格證和導游證兩種證件，可見有為導游職業設置兩道準入門檻的意圖。因為在《條例》制定之前，導游數量還處于不足階段，需要大量增加。因此《條例》只兼顧了當時除了旅行社養的固定導游之外，還應有另一種入門渠道的需求，規定了直接通過登記方式即可以取得導游證，其客觀結果就是逐漸背離了兩證分設的初衷。自此以后，導游執業門檻實際上只剩下一道。難怪有業者擔心，如果啟動《條例》修訂工作，導游證或者導游資格證由于獨立存在理由不足，很可能被國家立法機關要求兩證合一。如果那樣，旅游行業將不得不面臨導游執業制度巨變帶來的劇烈動蕩。

　　筆者認為，目前導游供過于求，各種比例失調，隊伍結構失衡，在很大程度上都是導游執業制度的設計缺陷——社會導游入門條件與旅行社聘用導游不平衡引起的。在過去十幾年中，我國導游隊伍數量急劇增加的同時，也付出了人員素質降低、結構失調的代價，在對擴大就業貢獻不斷加大的背后，埋下了導游管理和執業制度的隱憂。可以說，我國導游管理體制對導游約束失靈的重要表現之一，就是制度缺陷導致的社會導游管理極度貧弱，這是導游管理體制改革的一大關鍵。

　　之所以說社會導游管理改革是一個非常棘手的難題，是因為要達到最終目的，不僅要提高社會導游的管理水平和保障程度，更重要的是逐步改變導游準入方式，使兩種導游執業證取得的方式逐漸趨于一致，并且根據市場和企業的需求調節導游數量，最終促進科學完善的導游職業制度的建立。而準入方式的改變，不僅是制度的變革，更可能會對導游就業、相關各方利益、市場供求等方面產生不小沖擊。

　　改革的首要對象是導游管理中心或導游管理公司。目前它們均具有壟斷性。對此，業內不少人認為，應該首先引入市場競爭機制，將其由半行政、半官方的事業單位變為自負盈虧、自主經營的公司。前文說過，因在導游公司登記便可以取得導游證，因此導游公司具有“準”行政權力。將其性質變成公司后，如何處理其“準”行政權力、以什么模式經營是關鍵問題。我們必須考慮并確定的是，重置的制度是否能實現社會導游管理改革的目標。由于調整必然涉及導游執業門檻的改變，因此這是社會導游管理體制改革的核心和難點。

　　有人認為，應比照旅行社進行管理和審批，將導游公司變成專門提供導游服務的旅行社——可以有償向旅行社提供臨時導游，同時還可以面向散客提供導游單項服務。如果導游公司變成旅行社，直接結果就是其必須與所轄導游簽訂勞動合同，表面看解決了導游的歸屬問題。但是它必然帶來如下矛盾：由于登記即可取得導游證的方式取消了，導游公司沒有了生存方式，留下了一大堆無法處理的現實問題。從實質看，這等于把復雜問題簡化為讓旅行社與所有導游簽訂勞動合同，讓所有導游歸屬旅行社。愿望良好，但無現實操作性——如果依靠旅行社能解決導游問題，何至于等到今天。雖然以勞動合同解決導游問題的方向正確，但是方法簡單、缺乏步驟和相關條件配合，可能造成更大混亂甚至全盤皆輸。再說，將兩個主營業務有明顯區別的公司混同很不科學，既不利于導游公司專有問題的解決，也不利于旅行社的發展。

　　如果繼續導游公司的現有運作模式，僅僅是比照旅行社進行審批。那么，除了增加了旅游管理部門的審批環節，增加了導游公司比照經營國內旅游業務的旅行社交納服務質量保證金外，并不會使導游公司發生根本改變，所交納的保證金也難以達到保障導游權益的目的，最終可能使改革流于形式。

　　筆者認為，僅僅改變導游公司的半官方性質，促使其變為經營性公司是遠遠不夠的，必須通過經濟責任和管理責任來平衡導游公司的“準”行政權力，逐步完成社會導游執業方式的徹底改革。簡單說，即有步驟地改變通過登記取得導游證的方式，切實加強社會導游的權利義務，解決導游公司積累下來的各種矛盾，以此健全導游職業制度。提高社會導游的管理水平，切實保障導游權益，建立、健全社會導游管理體系和職業機制，為未來導游服務社會化和導游自律管理奠定基礎。通過改革，逐步調節執業導游數量，優化導游結構，促使導游數量增長和供需平衡。

　　從主營業務看，導游公司是以提供人力資源服務為主的企業，有兩種性質可以考慮：其一，職業中介性質，即為旅行社介紹導游，提供中介服務，并獲取相應報酬。這樣，導游公司不必與旗下導游簽訂勞動合同，導游帶團時作為旅行社臨時雇用人員，由旅行社承擔一次性或短期的勞動保障義務;其二，勞務派遣性質，導游公司需與旗下導游簽訂勞動合同，承擔用人單位的義務，向旅行社提供有償使用的導游服務。

　　前者沒有改變導游目前的就業模式，最大限度地維持現狀，不會引起動蕩。由于建立起導游公司的盈利模式，使其與市場接軌，應該對提高社會導游的管理水平起到一定促進作用。但是，由于沒有改變導游執業條件，社會導游管理中存在的問題無法得到根本解決，通過在導游公司登記成為導游的人會越來越多，供大于求及保障不足的矛盾必將更加嚴重，最后積重難返。后者以用人單位義務來約束導游公司，必須簽訂勞動合同才能獲得導游證，從根本上改變了導游的執業要求。統一導游證獲取條件，消除現行制度弊端。通過強化企業對導游的保障，促使導游公司成為市場需求的調節器，滿足市場經濟下應由市場機制發揮主要作用的要求。由于導游公司的經營效益與導游的素質及服務水平緊密相連，必然有利于形成一系列促使導游提高素質的企業管理制度和市場機制。

　　但是，在市場盈利模式尚未完全建立的時候，完全執行第二種方式風險很大。作為勞務派遣性質公司，必須承擔與員工簽訂勞動合同并承擔其社會保險的責任，而導游公司無法在短時間內做到這點。大量社會導游由于不能與導游公司簽訂勞動合同，將因此失去導游證。最后很可能會出現以下問題：一方面旅行社沒有導游可用，出現用工荒;另一方面大量導游由于拿不到導游證而無法上崗。短期看，必然影響導游隊伍的穩定性，造成市場動蕩甚至混亂。長期看，可能降低旅游業對就業增長的貢獻。

　　顯然，導游管理公司的性質是社會導游改革的關鍵。如果定性不準，將無法解決社會導游管理和發展的根本問題，使改革因流于形式而失敗。因此，如何使目前的管理及社會導游準入模式平穩過渡，是對管理層決策智慧和管理能力的考驗。

　　筆者建議，在兼顧現實的同時采取適當措施，循序漸進分步實施，一方面在改革初期給予導游公司一定的過渡期。例如，可以允許其職業中介和勞務派遣兩種性質在一定程度上共存，按照簽訂勞動合同的比例(例如1：5)，給予其可以登記的名額，對于簽訂合同的導游，按照勞務派遣的性質確定其與旅行社的權利義務關系;對于登記的導游，按照中介性質界定，由旅行社向導游公司繳納中介服務費，形成導游公司的盈利模式，實現穩步過渡，在3至5年內，逐步降低比例，最終實現全員簽署勞動合同，成為真正的勞務派遣公司(這里所指為專職導游，兼職導游可以通過登記取得導游證，但應以勞動合同作為管理手段，以其所在單位簽訂勞動合同并提供相應保險為取得導游證的前提條件，除小語種和特殊需要的導游外，年審應以一定的帶團量作為考核依據。)另一方面，通過嚴格執行導游薪酬制度、堅決完善退出機制，使不從業或者幾乎不從業以及嚴重違規者逐步退出，促使導游公司成為職業導游的家園。

　　此外，在改革過程中可能出現以下問題：是否允許旅行社成立導游公司?有人提出應實行封閉管理。即簽約導游不得為其他旅行社帶團。筆者認為，在導游公司沒有完全達到全員簽訂勞動合同之前，旅行社成立導游公司雖然可以提高其導游管理和使用效率，但是有可能成為旅行社規避簽訂勞動合同義務的方法，因此應嚴格控制。另一個問題是，是否允許導游公司從事向社會提供導游單項服務的業務?按照勞務派遣公司的一般制度，公司不從事業務承包。如果允許導游公司面向社會提供導游服務，那就很難將其與旅行社分開，會對旅行社經營及監管造成一定困難，增加行業監管難度。對旅游者來講，由于導游公司沒有交納服務質量保證金，由導游公司直接提供導游服務，可能會增加交易風險，不利于對旅游者的保護。