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上海：法治助力旅游

　中國·上海·· 發布:1000781　最后更新:2012/1/6　人氣:統計中...

　2011年，上海進入后世博的第一年，也是實施“十二五”旅游規劃的開局年，上海都市旅游交出了漂亮的答卷：入境海外游客第二年超過800萬人次，國內游客第二年超過2億人次，旅游收入預計超過3000億，數據堪可媲美2010的“世博旅游大年”。在日前召開的上海旅游法制年會上，專家們把此亮麗的成就，直接歸之于上海越來越良好的旅游大環境。

　　中點法則
　　
　　旅游快速發展，旅游消費者、旅游企業和旅游管理部門，這張“三角凳”如何擺平，不僅考驗立法者的智慧，而且也折射出上海城市旅游的管理水平。
　　
　　直接參與起草《上海旅館業管理辦法》的上海市政府法制辦專家丁立，對2008年市政府法制辦召開立法聽證會上，消費者與業者間唇槍舌劍的激辯場景還記憶猶新：“大家爭論的焦點是現代酒店業的國際慣例——中午12點退房是否要在法律內予以規定。消費者代表認為這是一個不顧中國國情的規定，12點是中國人吃午飯的時間，怎么讓人去辦退房？酒店業者則看法相反：不要說國外，就是在中國，高星級酒店執行12點退房規定以來，也鮮聞因此而投訴的事件，為何不能將此國際慣例寫入法規？”

　　
　　“最終公布的法律采用了中間落墨的辦法，即酒店應與消費者達成退房時間的約定，酒店還須將退房時間明示給消費者。這樣，國際慣例成功完成本土化落地問題，也把一場引發全社會關注的熱門話題給出了上海的答案，無論是消費者還是業者，都對這種平衡處理表示了認可。”丁立說。
　　
　　這樣的“中點法則”是否是各打五十大板的“搗糨糊”辦法？上海市旅游局法規處副處長朱國建不表認同。他說，從立法原意來講，這個條款就是保護處在信息不對稱的消費者一方，法律規定酒店要與住店客協商退房時間，這就保護了消費者不被霸王條款所束縛，他有權不接受酒店的事先約定。
　　
　　實踐也證明，這個“中點法則”出來后社會效果十分明顯，自2009年5月1日《上海旅館業管理辦法》生效實施以來，過去一些因退房時間而產生的糾紛投訴現在鮮有在市旅游質監所的投訴案頭再出現了，也直接提高了游客對上海旅游的滿意度。據上海質量協會客戶評價中心最新發布的旅游行業行風滿意度測評結果，2011年旅游行業行風滿意度測評結果數值達到87.99分。
　　
　　創新法則
　　
　　與改革開放大潮同步起漲的中國現代旅游業，不僅蓬勃發展，而且超常發展，新業態層出不窮，這也要求旅游立法要有前瞻意識和創新意識，推動旅游產業的大發展。上海在這方面，同樣走在全國前列。
　　
　　一手促成《上海市旅游條例》呱呱落地的上海市人大常委會法制工作委員會副主任黃鈺對2004年《上海市旅游條例》到2009年《上海市旅游條例》修訂版出臺的歷程十分清晰。他說，《上海市旅游條例》的創新之處，就是首次在全國率先規定旅行社可以承接公務團組。“這在當時歷史條件下是很了不起的突破，因為在當時不少人眼中，旅行社來接公務團就是在搞國家嚴厲禁止的公費旅游。”其實，只有通過旅行社安排的公務出行，才能充分利用旅行社批發優勢、向政府提供性價比最高的旅行服務。這個條款精神，后來紛紛被兄弟省市所效仿。
　　
　　同樣，當年攜程網因是否涉嫌經營旅游業務而不時被訴訟纏身。而《上海市旅游條例》力排眾議，在《條例》第2條第3款明確規定網絡旅游經營者也是適用對象。“條例規定，網絡旅游經營者經營旅游業務，應當申請經營許可證。可以說，正是得益于《上海市旅游條例》的這些規定，攜程旅行網才有了今天在業界難以撼動的地位。”上海旅游法制研究室主任王玉松副教授認為。

　　而2009年的修訂版，則直接針對次年要舉辦世博會的形勢而進行完善，其中最大的亮點，就是更明確地推動政府角色從管理到服務的轉變。熟悉內情的黃鈺說，當年人大審議的時候就有人提出異議，認為法律應該規定什么是禁止的，而這部條例卻是在說什么是政府應該做的。但是，就是這種立法內涵的創新，推動了上海旅游產業的蓬勃發展。
　　
　　“上海建設著名旅游城市的五大戰略舉措，多數內容已經在《條例》中明確規定，如推動發展上海郵輪旅游和推進開發鄉村旅游資源；又如《條例》規定‘旅游行政管理部門和相關行政管理部門應當推進旅游經營者依托本市工業、農業、商業、體育、科技、文化、教育和衛生等社會資源開發旅游產品，實現旅游業與相關產業的結合。’在這個規定的引導下，上海旅游業與相關產業的融合持續深入，旅游部門與農業、工業、港口、科技等部門合作，通過出臺政策、扶持專業機構、制定標準，推動了農業旅游、工業旅游、水上旅游和科普旅游發展，進一步豐富了上海的旅游產品體系。”長期研究法律的上海市旅游局法規處寇云鳳指出。
　　
　　法治原則
　　
　　“2011年上海旅游法制年會的最大亮點，就是把視點聚焦在法治上，將會議主題確定為‘上海著名旅游城市建設進程中的法治行動’。”與會的上海市楊浦區法院政治部主任黃真偉博士在發言中進一步指出：從法制到法治，是一個飛躍。
　　
　　目前，上海已經形成了“一法規三規章若干規范性文件”組成的旅游法規體系：一法規是指《上海市旅游條例》，它是綜合性上海地方旅游法規，是上海旅游業發展的基本法；“三規章”是指《上海市旅行社管理辦法》、《上海市旅館業管理辦法》和《上海市導游人員管理辦法》；“若干規范性文件”包括《關于進一步規范本市旅行社發布旅游廣告行為的規定》、《關于加快推進本市農業旅游發展的若干政策意見》等。目前，《上海市水上旅游管理辦法》正在制定中，預計2012年出臺。
　　
　　明代改革家張居正曾經說過：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”“這句話是對立法和法律實施之間關系的準確解釋。為了保證法律的有效實施，立法時就應充分考慮‘立良法’，堅持科學立法、民主立法，認真研究立法技術，提高立法質量，應當接受‘立法節制’這一國際上關于立法的新理念，把法治建設工作重點放在促進法律有效實施方面。”正在參與制訂國家《旅游法》的專家王玉松建議道。
　　
　　上海法治工作成績有目共睹，但未來擔子一點也不輕。據記者了解，列入新年度工作計劃的有：確立并完善旅游事務綜合協調制度、新興旅游業態的法律評估和政策扶持制度、旅游信息動態發布制度、旅游意外保險和救援制度、旅游服務質量保障制度、特殊群體旅游權益保障制度、導游服務費定額支付制度、旅游糾紛小額訴訟制度和非訴訟糾紛解決機制；在執法方面，健全旅游綜合執法體制和機制，推行柔性行政監管，探索行業管理的有效措施，促進旅游領域和諧關系的建設；在法律宣傳方面，將針對不同對象各有側重，建立多元化的宣傳平臺，包括編輯出版《旅游法制理論與務實研究（第一卷）》、《旅游法規政策匯編》、《上海旅游判例選編》、《上海旅游仲裁匯編》、《執法處罰案例匯編》，開展法治宣傳進社區活動等，還將開通“上海旅游標準化和法制網”。
　　
　　上海市旅游局副局長沈山州認為，法治建設是旅游發展之本，高度法治化是上海建設世界著名旅游城市的內在要求：“法在城市之中孕育產生，法在城市之中發展完善。一座城市，無論打經濟品牌還是文化品牌，在城市管理中最終還是要打法治牌。只有打響法制品牌，才能讓其他品牌有良好的生存和發展的社會環境。”